國資委再放權:央企總經理“任命”改“提名”

  中國青年報電 2018年1月22日,國務院國資委官網發佈《11家央企80位領導人職務變動》公告。其中,有關央企總經理、副總經理的人選,國資委使用的詞不再是和董事長、董事一樣的“任命”,而變成了“提名”。

  這兩個字的細微變化被視為一種重大改變。北京師範大學經濟與工商管理學院教授戚聿東認為,國資委不再委任總經理,而是交由董事會聘任,是國有企業建立職業經理人制度的迫切要求,是深入貫徹《公司法》的具體體現,某種程度上也帶有“還權”的味道。

  董事會改革的進一步深化

  長期關注國企改革的上海天強管理諮詢有限公司總經理祝波善告訴中國青年報·中青在線記者,此次總經理由國資委任命改為提名的舉措,是和董事會試點以及國資監管體系的改變密不可分的。現在,董事會被賦予總經理選聘權,正體現了“國資委要從管資產到管資本”的要求。

  公開資料顯示,央企建設規範董事會試點從2004年就已經啟動,經過2010年和2013年的兩次擴容,截至2015年年底,納入試點的企業已經達到85家。國務院辦公廳2017年4月印發的《關於進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出,到2017年,國有企業公司制改革基本完成;到2020年,國有獨資、全資公司全面建立外部董事佔多數的董事會。

  戚聿東告訴中國青年報·中青在線記者,之所以現在推出總經理直接由董事會聘任的舉措,一個直觀的原因是,截至2017年年底,中央企業及其各級子企業基本上完成了現代公司制改制,健全完善法人治理結構也是情理之中的事情了。

  據中國人民大學國企改革與發展研究中心首席政策專家李錦介紹,央企總經理不再由國資委任命這一舉措早在2017年已現端倪了。《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》公佈了43項權利,提出進一步落實試點企業董事會對經理層成員選聘等職權,充分發揮董事會的決策作用。十八屆三中全會對國資改革的頂層設計強調以管資本為主,經營權下放,授權經營是其中的重點。十九大報告中談到,改革授權經營體制,這其中最突出的是對總經理和經營層授權,授權給央企的董事會,而不是自己直接任命。

  李錦説,這一變化味着企業不再是政府的下屬單位,政府是投資單位,是國企的大股東,而不再是上級,這是最大的區別,意味着政企分開向前邁進了關鍵的一步。

  戚聿東説,這個做法可以理解為董事會改革的進一步深化,是落實董事會法定職權的體現,也是進一步貫徹“政企分開”和“政資分開”改革原則的具體體現。今後即便是國有獨資公司,作為現代公司制的特殊形式,也必須符合並遵守一般有限責任公司的運行規則。國資委直接任命總經理,以資代董,以政代企,屬於典型的“政資不分”和“政企不分”。由董事會直接聘任總經理,在國有資產產權代表與企業經營管理之間架起一道“隔離帶”,不僅符合國際慣例,也是現代公司法人治理結構的內在要求。

  健全公司法人治理結構是國企改革重點

  “健全公司法人治理結構是國有企業改革的核心。” 戚聿東告訴中國青年報·中青在線記者,1993年,中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干重大問題的決定》提出進一步轉換國有企業經營機制,建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度,首次明確我國國有企業改革的目標在於建立現代企業制度。1999年,中共十五屆四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革與發展若干重大問題的決定》指出,公司制是現代企業制度的一種有效組織形式,公司法人治理結構是公司制的核心。要明確股東會、董事會、監事會和經理層的職責,形成各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。這是我國首次明確公司法人治理結構是現代企業制度的核心。

  戚聿東説,我國中央企業母公司基本都是國有獨資公司,按照中央改革文件和《公司法》規定,公司總經理、副總經理及財務負責人必須也只能由董事會聘任或解聘。長期以來,由於沒有很好堅持貫徹《公司法》,使得國資委越過董事會直接任命公司總經理的做法作為慣例一直延續下來。

  李錦説,現在董事長仍由上級單位任命,總經理提名後不被任命的情況可能鮮有發生。但隨着公司制度的完善,股權多元化,這樣的情況一定會出現。例如混改後的中國聯通,8個董事中有4個來自民營企業,如果一半以上的董事不同意總經理提名,任命就通不過。

  “公司制改革要避免成為‘翻牌公司’,公司治理結構的運行要力戒‘形式主義’,董事會應致力於成為‘戰略董事會’而避免成為‘程序董事會’。”戚聿東説,改革的方向是深入貫徹《公司法》,不折不扣落實董事會、監事會和經理層的各自職權,實質化運行,規範化運作。

  在實際操作層面上,祝波善建議,提名權、選聘權應該根據《公司法》的相關規定留在董事會,即總經理的提名權也應交給董事會。考慮到央企國資的性質,他建議,總經理由董事會選聘,報國資委資格審查。

  政企分開有待進一步深化

  戚聿東認為,比起直接任命,提名制無疑意味着進步,但這並未完全破解公司治理的根本癥結和主要矛盾。

  戚聿東説,董事會改革目前還不能説取得了完全成功。一是目前董事長仍由國資委直接任命,按照《公司法》賦予董事會的權利,董事會的職權還沒有到位。二是董事會內部治理機制建設仍任重道遠,如董事會議程規則、董事會專業委員會運行、董事會決策質量及追責機制、董事會決策職能與經理層執行職能的具體劃分等,仍存不少問題。

  祝波善指出,此舉尚未觸及到國企改革的深層次問題。他認為,根本問題是國資委監管體系的改變。具體説來,就是國資委和董事會權限邊界的重新劃分。“董事會需要擁有的權力,不光是班子的選聘權,還有經營決策上的一些權力,這些都還沒有明確。”

  李錦也認為,此次國資委將總經理任命權下放至董事會,但國企改革的焦點問題——所有權和經營權分開,並不能靠這一舉措就實現。這一步更多的是象徵意義。

  祝波善強調,儘管目前改革還沒有完成,但不能單純指責國資委不放權。問題的根本在於國有企業所有者缺位。他認為,有些權利應該留在董事會,而不是國資委。要根本解決這一問題,還是要按照十八屆三中全會的要求,建立國有資產投資和運營平台。

  戚聿東説,關於授權經營的討論在20世紀90年代中後期達到頂峰,主要是討論向誰授權的問題——誰得到授權,誰就是“國家授權投資的機構”,當時主要有部門總公司和大型企業集團兩類。其後相當長時期內不再提這一概念,實踐上也基本銷聲匿跡。2013年中央全面深化改革文件重提這件事,國務院2015形成比較具體的改革方案,提出主要以國有資本投資運營公司形式實現。

  戚聿東指出,國有資本投資運營公司如何運作,理論上尚未有太多研究成果,實踐上尚待嘗試。

責任編輯:李孟展 DN029

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